Wanneer wij democratie als motor zien voor overheidshandelen, dan vormt de rechtsstaatsgedachte een rem op dat handelen. Waar democratie in nauw verband staat met machtsvorming, is de rechtsstaatsgedachte gericht op beperking van de overheidsmacht. Een van de kernbeginselen van de rechtsstaatsgedachte is het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat ook overheidshandelen moet berusten op de wet. Deze wet moet dan voor iedereen gelijkelijk geldende regels bevatten en tot stand zijn gekomen met medewerking van de volksvertegenwoordiging. Daarmee vormt het legaliteitsbeginsel een dam tegen willekeur. In die dam tegen willekeur ligt dan de vrijheid die de wet inhoudt: een wet is kenbaar, overheidshandelen wordt voorzienbaar, voor willekeur en grillen van overheidsfunctionarissen is geen plaats.
De wet: voor welk probleem een oplossing?
Het spreekt bijna vanzelf dat ook de wetgever een zekere zelfbeheersing aan de dag moet leggen om het idee van vrijheid door de wet hoog te houden. De hoogste adviseur van de regering op dit gebied, de Raad van State (Afdeling Advisering) gaat daarom bij het onderzoeken van voorstellen onder andere na voor welk probleem een voorgestelde wet een oplossing biedt. Opvallend genoeg, komt de Afdeling nogal eens tot de conclusie dat een voorstel niet een oplossing is voor een gesignaleerd probleem. Voorbeelden liggen overal voor het oprapen. Een sprekend voorbeeld is het wetsvoorstel om online gokken te legaliseren. De Afdeling vroeg zich af of ‘de voorgestelde wijze van regulering, niet erger is dan de kwaal, een verbod op online kansspelen met beperkte handhavingsmogelijkheden’. Dat is nogal wat! Toch is die complexe wet er gekomen. Goede bedoelingen leiden ook nogal eens tot wetgeving die de gewone burger het leven een stukje ingewikkelder maakt, terwijl een kwaadwillende wel een ontduikingsmogelijkheid vindt.
De wet: een oplossing voor elk probleem?
De zucht om wetgeving te produceren gaat inmiddels veel verder. De vraag lijkt niet meer: voor welk probleem is zij een oplossing? Eerder lijkt de wet gezien te worden als een oplossing voor elk probleem. Zo lijkt de wetgever nog volop te geloven in de maakbaarheid van de samenleving. Is er een incident in een crèche? Dan moeten er regels komen voor alle crèches. Is een bestuurder van een hoger-onderwijsinstelling uit de bocht gevlogen? Dan moet er een regeling komen die de minister de mogelijkheid geeft in zo’n geval de erkenning van de instelling in te trekken. Is er een probleem met (sommige) weekendscholen? Dan zijn de voorstellen al in de maak om het informele onderwijs op het culturele of religieuze vlak onder toezicht te stellen. De onderliggende verwachting is dan dat een wet op al die terreinen ontsporingen en incidenten in de toekomst kan voorkomen. Is er sprake van ongewenste financiering van religieuze instellingen uit ‘onvrije landen’? Dan moet er razend ingewikkelde en vergaande regels ontwikkeld worden waaronder ook reguliere giften binnen Nederland aan totaal onverdachte instellingen vallen. En wat te denken van nog moeilijker te doorgronden regelingen als die van de privacy of het milieu, regels waar wij als burgers zelf ook direct mee te maken hebben?
Oorzaken
Voor de regeldrift is een aantal oorzaken aan te wijzen. Landelijk beloven politici de samenleving te helpen verbeteren en een van de weinige instrumenten die zij hebben, is wetgeving. Daardoor komt de focus vooral daar op te liggen. Ook is het voor parlementariërs en ministers een ijkpunt voor het bereiken van iets: het op de naam hebben staan van een ‘eigen’ wet. Tegenstemmen is voor een Kamerlid meestal niet iets om geliefd mee te worden, zeker niet bij eigen coalitievoorstellen of bij initiatiefvoorstellen. Bovendien is het soms lastig voor de buitenwacht uit te leggen wel achter een bepaald doel te staan, maar toch tegen het wetsvoorstel te stemmen dat juist dat doel beoogt te bereiken. Ten slotte is een belangrijke factor van toegenomen wetgeving en toegenomen complexiteit daarvan het hoge ideologische gehalte van wetgeving. Denk aan de kindertoeslagen: in plaats van bijvoorbeeld het eenvoudigweg gebruiken van een al bestaand systeem door het verhogen van de kinderbijslag voor een ieder, werd een ingewikkelde regeling bedacht die dan bovendien nog eens inkomensafhankelijk moest zijn en uitgekeerd moest worden door een invorderingsinstantie: de belastingdienst. Dat alles maakt ook het tegengaan ervan zo taai.
En wij?
De ontwikkelingen zijn op zich niet nieuw. Toch is het goed om deze te blijven onderkennen. Natuurlijk is het makkelijk om kritiek uit te oefenen op anderen: in dit geval de wetgever zelf. Tocqueville wees er echter een kleine 200 jaar geleden al op dat een democratisch systeem een tendens tot uitdijend overheidshandelen in zich bergt. De weg naar een verkiezing is immers geplaveid met mooie beloften. Tocqueville zag bovendien het gevaar van wat hij noemde ‘mild despotisme’: door het overlaten van de publieke zaak aan anderen geven wij als burgers de overheid carte blanche om ons te omspinnen met een web aan gedetailleerde regels die voor ons eigen bestwil ontworpen is. Zo gezien, houdt Tocqueville ons allen een spiegel voor: vooral de politiek en de democratisch gelegitimeerde wetgever. Die spiegel houdt hij uiteindelijk ook voor aan onszelf. Laten wij allemaal goed in die spiegel kijken. Een goede wet is immers een kostbaar goed.
Dit artikel is geschreven door Sophie van Bijsterveld en is eerder verschenen op ru.nl. Foto door Taisiia Shestopal via Unsplash.